今天刊发的是《商务部“电子商务进农村综合示范”项目分析》一文的第三部分：项目特点与典型意义。该项目是比较典型的专项转移支付项目，体现了我国政府治理特点之一——项目治国。这也是社会学的研究热点。从本部分开始，将以评价性研究为主调，探讨该项目的特点、成效、问题、建议。

　　参与项目实施的政府、企业、基层群众等或许“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，或许无暇落笔成文。孙伟想了想，还是坚持写下来与大家分享交流。

　　5.1、“电子商务进农村综合示范”项目致力于发展农村电商产业，而且承担着双重政策任务。

　　在项目设立初期，示范县以中东部省份为主。项目的目标是推动示范县农村电子商务的发展，进而发挥其在全国范围内的带动示范效应。这是典型的产业发展型项目，定位是发展农村电商产业。

　　自2015年开始，项目开始逐步加大对中西部地区的政策倾斜，即使在东部省份也是以欠发达的革命老区县为主。而且自2018年以来，鼓励“三区三州”等欠发达地区以更高层级的市级或省级来申报该项目。这体现出了专项转移支付项目承担发展农村电商和助力全面脱贫的双重功能。

　　究其原因，项目定位发生重大转变是由当时的政策背景所决定的。2015年11月29日，《中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》颁布，提出到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。随之，国务院扶贫办也成为了项目的中央主管部门之一。中央政府计划借助农村电子商务，发挥其精准扶贫功能，在部分地区确实起到了预期效果。

　　但在后期，项目政策目标又开始向农村电商翻转，这是由农村电商本质所决定的。农村电商作为一个新兴业态，发达地区自然占有先机，发展程度远高于中西部地区。为此，2019年项目主动把发展成效突出的10个县纳入示范支持范围，包括山西省临猗县、吉林省梅河口市、江苏省东海县、浙江省永康市、福建省德化县、山东省曹县、湖南省浏阳市、广东省英德市、广西壮族自治区凭祥市和四川省都江堰市。这些县市无一是贫困县。

　　5.2、“电子商务进农村综合示范”具有专项转移支付项目的一系列典型特征，包括项目法分配资金，项目设置交叉重复，涉及政府间、政府与市场、政府与企业等关系，易导致“跑部钱进”等。

　　在这里，我并不是想坚持租房比起拥有自己的房子来所具有的不利因素，但是，显然，野蛮人拥有自己的房子，因为盖房子的花费太低了，而文明人一般都租房子，因为他买不起房子；

　　第一项目分析，虽然自2015年以来，“电子商务进农村综合示范”项目采取了“因素法+项目法”的资金分配方式，但其实更大程度上还是主观特征更加明显的“项目法”。究其原因，不同于社会消费品零售总额，当前并无统一、权威的地区电商交易统计指标可供对比。比如，对于2018年全国农产品电商销售额，农业部与商务部的统计数据并不一致。所以，项目能否申请成功一定程度上取决于农村电商前期工作的开展情况和申报方案的撰写水平。

　　第二，虽然“电子商务进农村综合示范”是中央政府层面涉及农村电商的代表性项目，但同时其他部门也设立了类似项目或政策，比如农业部的“信息进村入户工程”和“农业电子商务发展行动计划”，农业农村部、国家发展改革委、财政部和商务部的“‘互联网+’农产品出村进城工程”，商务部和农业部的“农村电商百万带头人计划”，全国供销总社的“新网工程”等。这些项目之间存在一定程度的交叉重复，典型例子就是很多农村基层网点同时挂了几个部委项目的牌子，但实质上却几乎未开展相关任务。

　　第三，示范县的评审涉及到中央政府与省级政府、省级政府与县级政府，甚至中央与县之间的引导和博弈关系。初期，项目的设立是中央为了引导示范县农村电商产业的发展，后期引入扶贫目标以后，则逐步转化为了“借助电商来扶贫”。在绩效考核时，省和县级政府是否投入配套资金都属于考核指标。所以，中央政府计划通过项目资金来引导地方发展相关产业和助力全面脱贫。地方政府为了申请到这一数额可观的项目资金也会积极把本地的政策、资金、人力等资源向农村电商倾斜。但与此同时，地方政府也可能会出现“重申报轻实施”、“跑部钱进”、项目进度滞后、绩效考核不合格、政绩工程、弄虚作假等问题。这就需要中央政府优化制度设计，达到激励相容。

　　第四，“电子商务进农村综合示范”项目的出发点是发挥政府主导作用，帮助基础设施薄弱、电商发展意识较低的农村地区发展电商，以服务农民生产生活和促进农产品销售。但项目实施过程中不可避免地对市场机制产生了干扰，形成了资源的浪费。比如，为完成考核目标，许多不适合发展电商的欠发达地区强行上马，演变成政绩工程。以调研过的2018年示范县——青海省玉树藏族自治州A县为例。当地经济基础和交通设施非常落后，并不适合立足本地发展电商产业。与之相反，东部沿海省份农村电商基础好，产业初具规模，对资金有较大需求，但却不在项目申报省份的范围以内。再比如，一些县级公共服务中心和村级网点只是为了迎接检查需要，自身并无电商业务。此问题在很多地区都能看到。

　　第五，示范县申请到项目资金之后，要把项目按照县级电商服务中心、物流配送、培训、农产品品牌建设、基层网点建设等任务进行分包，最后的承接主体是当地或外地企业。为了能够承接到这些分包项目，相关企业都会跟地方政府密切合作。有的示范县申请报告就是由企业和县商务局合作编写。有的企业跟县政府及商务局负责人主动搞好关系，以增加中标概率。

　　5.3、“电子商务进农村综合示范”项目进程体现了市场和政府双重作用下的政策创新、央地互动、政策扩散、政策调整。

　　在这里，我并不是想坚持租房比起拥有自己的房子来所具有的不利因素，但是，显然，野蛮人拥有自己的房子，因为盖房子的花费太低了，而文明人一般都租房子，因为他买不起房子；

　　“电子商务进农村综合示范”项目的演变进程较好地体现了市场和政府双重作用下以市场为导向的政策创新、央地政府间的互动和政策扩散、适应内外部变化的政策调整等。详细分析如下。

　　第一，项目以农村电商趋势和需求为导向，借鉴市场经验创新政策，体现出政府较强的学习能力。近十几年以来，互联网购物改变了人们的消费习惯。电子商务在城市已较完善之后，向农村拓展成为必然。各大电商企业纷纷进入农村市场，开启了农村流通的新局面。而对于这个能够显著促进农村经济的新业态，政府自然也不能缺位。

　　为适应农村电商市场的趋势和需求，地方政府积极向企业学习。初期的政策充分参考了阿里巴巴集团的“农村淘宝”战略和措施，如县级电商运营服务中心、农村电商服务站、县乡村三级物流体系等。而且，项目最开始56个示范县中的多数是农村淘宝比较发达的地区。比如，江苏省徐州市睢宁县的家具制造产业和宿迁市沭阳县花木产业在淘宝网皆有相当大的知名度。

　　项目政策还较大程度地借鉴了浙江省丽水市遂昌县的“赶街网”模式。“赶街网”产生在“农村淘宝”之前，可视为县域版的农村淘宝。它的总体架构被后来的“农村淘宝”全面模仿，也成为很多县域电商平台建设的模板。商务部办公厅于2016年7月印发了《农村电子商务服务规范（试行）》和《农村电子商务工作指引（试行）》（商建字〔2016〕17号），用以指导各地加快发展农村电子商务。这两份文件委托浙江赶街电子商务有限公司的运营团队编写而成。

　　第二，体现了中央与地方政府间的互动和政策扩散。在2014年之前，部分地方政府抓住市场机遇，大力发展农村电子商务，成为了该领域的先行者。它们的相关措施为中央政府项目政策出台提供了有益借鉴。比如，遂昌县政府设立电子商务发展专项资金，建设电子商务创业园，奖励销售额排名靠前的企业，补助网上销售额超过20万元的网店，鼓励每个村建设农村电子商务服务站等。这些措施基本都被中央政策所吸收。

　　在中央政府层面，商务部市场体系建设司先后编写了《农村电子商务服务规范（试行）》和《农村电子商务工作指引（试行）》、《省级主管部门工作方案基本要求》、《省级和县级绩效评价指标体系》等文件，把先进地区的农村电商方案向欠发达地区和电子商务尚未发展的地区推广，并树立为规范标准和实施标杆。杨宏山（2015）根据中央政策的明晰度、地方政府的学习能力两个自变量，提出政策执行的最佳模式是调适性执行，即中央政策明晰度高、地方政府学习能力强。结合调研实际来看，只有一小部分地区能够实现此目标。

　　考虑到中央政策难以覆盖各方面以及各地不同的资源禀赋，在项目实施过程中还注重吸收地方反馈。比如，2016年10月，商务部市场体系建设司向各省级商务主管部门下发《关于征求电子商务进农村综合示范绩效评价指标体系的函》。

　　第三，适应内部要求和外部形势的政策渐进调整。与传统农村流通产业不同，电子商务是典型的新生业态，时至今日仍在不断创新。比如，短视频和直播成为近两年电商推广的新型载体，抖音、快手带动农产品销售效果极佳，这在新冠疫情下尤为明显。面对新形势，项目政策及时进行了调整。这也说明了互联网时代下信息快速扩散为解决专项转移支付的信息不对称提供了很好的工具。

　　比如，项目申报文件对于县级公共服务中心、农产品上行、农村流通基础设施等，逐步明确限定资金使用比例的上限或下限，以防止偏离政策初衷。再如，在对各省份绩效考核、经济发展情况、目标进度等因素综合考虑基础上，国家商务部把项目评审权力下放至省级商务部门，以降低信息不对称的影响。

　　当然，由于惯性阻力的制约和对市场发展认识的不足，有的政策调整措施不尽如人意，后文还会有详细分析。

　　孙伟，男，汉族，党员，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策博士，兼任多地农村电子商务特聘专家顾问，多年来致力于农村电子商务和供销社综合改革的研究，出版专著有：《乡村振兴：农村电子商务模式·运营·案例》（中国市场出版社）、《县域电商下行体系建设》（国家行政学院出版社）。还参编《农产品上行策略与案例》（电子工业出版社）、《中国农村电子商务案例精选》（人民出版社）等书籍。

　　2016年为中国供销电子商务公司编写《“供销e家”业务发展战略》。撰写的《终极产权视角下深化供销社改革的思考》《供销社发展农村电商的问题和建议》《农村电商消费现状、问题与趋势》《发展农村电商的五点思考》等数篇论文，为全国多个县市供销社系统和各地政府提供指导学习，培训中讲授供销社改革发展、农村电商等课程，深受学员好评。

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